第六十二篇
（汉密尔顿或麦迪逊）
致纽约州人民：
既已探讨了众议院的组成，并且回答了看来值得一顾的各种反对意见，笔者现在可以转而探讨参议院的问题。
关于政体的这一组成部分，可以考究的问题有：第一，参议员的资格；第二，各州议会对参议员的任命；第三，参议院中的平等代表权；第四，参议员人数及其任期；第五，参议院行使的权力。
第一，草案中所提参议员的资格，不同于众议员的资格，在于年龄更高和国籍更长的规定。参议员至少要年满三十岁；而众议员则要年满二十五。参议员必须入籍已满九年；对众议员则只要求入籍七年。这些区别之所以适当，乃是参议员的职责性质使然，因为，既然要求参议员更了解情况，其性格更加稳定，自然需要参议员达到最可能提供这些优越条件的年龄；同时，因为要求他们直接参与同外国的交涉，他们也就应该是完全断绝了由于在国外出生和受教育而产生的先入为主之见和习性。九年之期看来是恰如其分的中常之道，既不会完全排斥其德才应受公众信赖的入籍公民，也不致不加区别和操之过急地予以容纳，否则可能在国家机构中产生引进外来影响的渠道。
第二，对于由各州议会任命参议员的规定，同样也毋庸多加阐发。在有关参议院组成的各种方案中，制宪会议草案中的规定，大概最为符合舆论的要求。其优点是双重的，这种任命方式既是有选择的，同时也使各州政府在组织联邦政府过程中具有一定的作用，因而必然保障各州政府的权威，而且可以成为两个体制间的适当桥梁。
第三，参议院中的平等代表权，显然是大小不同的各州间对立主张相互妥协的结果，因而也是无需详加讨论的问题。如果在由一个完整的民族组成的国家之中，各个地区应在政权中保持按比例的代表权；如果在独立的主权国家之间为了某一单一目的而组成的联盟之中，各方在共同的委员会中都应有平等的代表权，而不管各国的大小；如果以上都是正确的，则在具有民族的和联盟的双重性质的复合型共和国之中，政权应该建筑在按比例的和平等的代表权这两个原则参半的基础上，这样做看来也就并非没有一定的道理。但是，所有各方都会承认，我们的宪法并不是什么抽象理论的产物，而是我们政治形势特点所不可或缺的互相尊重忍让、友好敦睦精神的产物，既然如此，从理论上去考察这部宪法的任何部分，也就是多余无用的。一个具有足够权力以实现其目标的共同政权，这是美国舆论的要求，更是美国政治形势的需要。建筑在更屈从大州意志的原则基础上的政权，不大可能为小州所接受。所以，可供大州选择的方案，只有草案中设想的政权形式，或者是更加令人难以接受的某种政权形式。在二者必取其一的情况下，明智的作法只有两害取其轻；与其无望地眷恋于或许可能占到的便宜，还不如考虑可能少吃些亏的有利结果。
根据上述精神，不难看到，各州享有平等的表决权，既是宪法对仍由各州保留的部分主权的认可，也是维护这一部分主权的手段。平等的代表权，大州也不应比小州更难接受；因为，把各州不恰当地统一成为一个单一型的共和国，大州也是同样极力不惜采取一切办法去防止的。
参议院组织上的这一特点，还有另一好处，因为它必然构成防止不恰当立法行为的进一步障碍。按照这样的安排，不首先征得大多数人民的同意，并且随后取得大多数州的同意，什么法律和决议都是通不过的。必须承认，对于立法程序的这种复杂的牵制，除了其有利的一面之外，在某些情况下，也可能是有害的；而且，只有在有别于大州权益的小州间共同权益受到特别的威胁时，维护小州权益的这种牵制作用，才是合理的。但是，既然大州靠其资源财力，总能够挫败小州没有道理的滥用这一手段；而且，由于我们的政权最可能发生的弊病是立法过多和过于随随便便，因此，宪法的这一部分，在今后的实践中，比在当前探讨时许多人看来，不是不可能更为适宜的。
第四，下面接着探讨参议员人数和任期。为了对这两点作出正确的判断，似乎应该研究一下所以需要成立参议院的目的；而为了明确这些目的，又似乎有必要论述一下，一个共和国如果无此机构定将遇到的种种不便之处。
甲、不幸的是，共和国政权，虽然比之其他形式的政权在这方面程度要轻一些，仍然可能使行使政权的人竟然忘记对于选民的责任，而不忠诚于选民的重托。基于这一观点，参议院，作为立法机关的第二分支，有别于其第一分支而又与之分享权力，一定会在一切情况下都能成为对于政权的一种值得赞赏的制约力量。由于僭越权力或背离职守的阴谋，需经两个不同机构的同意才能实现；而单一的机构则容易为野心所左右或为贿赂所腐蚀，这样就加倍地保障了人民的利益。这一防患于未然的措施，其所依据的原则是十分明确的，也是为合众国各州十分了解的，因此毋庸赘述。笔者谨只指出，由于两个机构的特点越是不一样，就越是难以勾结起来为害，因此，在能够保证对一切正当措施进行相应协调的情况下，在符合共和政体的真正原则的基础上，使这两个机构在一切方面都有所不同，这样做必定是恰当的。
乙、一切一院制而人数众多的议会，都容易为突发的强烈感情冲动所左右，或者受帮派头子所操纵，而通过过分的和有害的决议；这也足以说明设置参议院的必要性。这一类的实例，不论是在合众国内的实践中，或者是在其他国家的历史中，都是数不胜数的。然而，无人反驳的主张是无需论证的；需要指出的只是，旨在纠正这种弊病的机构，本身应该免除此种弊病，因此其人数应该较少。而且，这个机构也应该更稳定一些，因而其行使权力的期限，也就应该是相当长的。
丙、另外一个毛病，往往是对于立法的目的和原则缺乏适当的了解；这也是参议院可以纠正的。大多数召自从事私人性职业的人中，任期又短，而在任职期间又没有持久的动机，可以促其研究法律、专业、国家的全面利害，这样一群人凑在一起，如果听其所之，实在很难在执行其立法职责中不犯各种严重的错误。可以极有根据地断言，美国当前的困难，其相当一部分应当归咎于我们各届政府的失算，而应对此种失算负责的大多数人，并非存心不良，而是头脑不灵。在我们浩繁的法典中，充斥着法律的订立和废除，又是解释，又是修正，真是有失体统，这一切难道实际上不都是智力缺欠的表现么？难道实际上不都是这一届议会对上一届议会的弹劾么？难道实际上不都是在劝告我国人民，去认识一个组织完善的参议院可以有所助益之可贵么？
一个好的政府应该做到两点：一，信守政权的宗旨，亦即人民的幸福；二，了解实现其宗旨之最佳途径。有些政府在两方面均付缺如；多数政府则在前一点有所欠缺。笔者可以并无顾忌地指出，美国各届政府的问题在于太不重视后一点。联邦宪法现在避免了这一错误；而且值得特别注意的是，宪法在对后一点的安排中，其方式恰也对于前一点增进了保障。
丁、民意机构由于其成员不断更迭而产生的不稳定性，不论怎样加以限制，都以最强烈的方式表明，政权中设置某一稳定机构实在是必要的。各州中每次新的选举，都要改变议员的半数。人员变动，必然引起意见的改变；而意见改变，又必然引起措施的改变。然而，即使是好的措施，如果不断改变，也是极不明智，极难实现的。私人生活中如是，国家事务中更加如是，而且关系更加重大。
变化不定的政府，其恶果实在是罄竹难书的。笔者只拟略提几点，而此数点，又无不是其他无数恶果之根源。
首先，政府人事多变，会失去其他国家的尊重和信任，失去同民族荣誉相联系的一切好处。个人如果计划多变，或者处理事务竟无计划，一切明智之士马上就会指出，此人愚昧荒唐、反复无常，必然不久就要自食其果。朋友或肯有所怜惜，却不会有人愿与共事，而利用其短趁机谋利的，则必大有人在。国之于国，无异于人之于人；即有差别，必更可叹，因为国家尚不似个人，既少仁爱之心，自然在乘人之危上更无克制。一切国家，如果不善于处理其国事，表现出缺乏坚定性；而其邻国则明于理事、政策一贯；其与邻国交往，必然事事吃亏。至于美国，从中可以汲取的教益，不幸正在于其本国情势。美国从来受不到友邻的尊重，却总逃不脱敌国的愚弄；美国人事多变，政务失措，则给一切有利可图的国家以可乘之机。
政策多变，在国内造成的后果，其灾难性更大。享有自由的好处本身也受到荼毒。法律之多连篇累牍，谁能卒读？加之矛盾百出，读亦何益？而且朝令夕改，隔夜即不知何所适从；如此法律，虽由民选代表所定，予民何益？法律原是行为的准则，如果人皆不知，又复动辄更订，怎样遵之以为准则呢？
公务多变，有利于精明大胆而又富有的少数人，却不利于勤勤恳恳但不了解情况的人民群众，这种结果当然不合情理。一切新的规定，不论是涉及商情或者税收的，凡影响及于各种形式财产的价值的，都会成为关注行情变动、善于估算后果的人加以谋利的机会；这些人不劳而获，占据了大多数同胞辛勤劳动的成果。情势如此，说法律是为少数人，而不是为多数人制定的，也是有一定道理的。
从另一观点考察，不稳定的政府也会造成巨大的损害。对公众机关缺乏信任，使人不敢贸然从事有益的事业，因为事业的成败利害，往往取决于现行安排是否持久。如果个人的筹划还未及执行就有可能被判为非法，有何老于此道的商人肯把财富投入新的行业呢？如果由于政府反复无常，个人预先付出劳动或资本，难免反受其害，有何农场主或制造商肯把本钱下在号召生产的农工产品上呢？一言以蔽之，如无一套稳定的国家政策予以鼓励，任何改进或创新都是不能实现的。
然而，最可悲叹的还是，对于弊端百出、有负众望的政治体制，人民不由得不离心离德。政府并无异于个人，凡不值得真正受人尊重的，也就受不到尊重；而没有一定的条理和稳定性，也就不值得真正受人尊重。
普布利乌斯
为《独立日报》撰写
第六十三篇
（汉密尔顿或麦迪逊）
致纽约州人民：
说明参议院之所以有用，还因为第五个迫切需要，也就是需要一种应有的民族荣誉感。政府中如果没有一个精选而稳定的组成部分，其愚昧多变的政策会使外国失去其敬意，这一点并不仅仅是由于前述的各项理由；这样的国家机构也会不理解国际舆论，而理解国际舆论与否，不但对于获得别国尊重和信任是必要的，也是值得别国尊重和信任所亟需的。
注意别国对自己的评价是很重要的。其理由有二：其一是，姑不论某一具体计划或措施的得失，都应使别国把该项计划或措施能够看作是明智而体面的政策的结果，这一点从各方面看都是可取的。其二是，在举棋不定的情况下，特别是在国家机构为激烈情感或眼前得失所左右时，了解乃至设想一下外界的舆论，可能成为可以遵循的最佳指南，因为旁观者清。在外国面前缺乏民族荣誉感，难道不已使美国所失无算么？如果美国一切举措，均能事先在人类公平舆论面前考察一下其是否公正适宜，美国岂不会避免多少轻举妄动么？
然而，不论如何需要，显然，一个人多易变的机构是不可能具有充分的民族荣誉感的。民族荣誉感只能存在于人数很少的机构之内，这样每个个人才能为公共措施的是非承担合理的责任；它也只能存在于长期受到群众信赖的代表机构之中，只有这样，每个成员的自尊心和影响力，才可以同集体的荣誉和福利合理地结合在一起。罗得岛州任期仅半年的议员，在研讨该州的若干苛细措施时，如果曾经有人根据外国，乃至其他各州，可能对于此类措施的看法而提出异议，这些议员大概是不会理睬的；可是，如果曾经有必要征得一个精选而稳定的机构的同意，这样一个机构，即使仅仅由于重视民族的荣誉，无疑也会设法防止罗得岛州被错误领导的人民目前所陷进的灾难的。
作为第六个缺陷，笔者还要提出政府对人民应负责任的问题；这种责任本来起源于选举，但恰因选举过于频繁，却反而因之缺如。这一提法也许看来不仅新颖，而且自相矛盾。其实，只要加以说明，大家就一定会承认，这种提法是难以否定的，而且也是很重要的。
负责任，如果要求得合理，必须限于负责一方权力所及的事务上；而要做到有效的负责，又必须关系到此种权力的行使上，这样选民才能对之形成及时而恰如其分的判断。政府的事务，大致可以分为两大类别：一类取决于合理实施而马上见效的单项措施；另一类则取决于慎加选择而密切联系的一系列措施，其实施过程是逐步的，甚或是难以监察的。后一类事务，对于任一国家的集体持久福利之重要性，是无需说明的。然而，由此可以明显看出，一个民选代表机构，如果任期甚短，则只能在关系普遍福利的那一系列措施中提供一两个环节，因之也就不应对其最终结果负责；正如一名管家或者一家佃户，受雇或承租一年，当然不能合理地要求他们对于至少需要五六年才能完成的工作负责。另一方面，有些事物发展，原因复杂，历时数载，而各届代表机构则每年改选，其各自应负多少责任，人民实在无从估量。即使是选民可以看得到的、个别实施并马上见效的单项行为，要确定一个人数众多的机构中各个成员个人应负的责任，也是十分困难的。
对此缺陷，对症下药，必须在立法部门中增设一个机构，其任期要相当长久，以应付需要不断关注、采取一系列措施才能加以处理的事务，唯其如此，也才能对于此类事务合理并有效地承担责任。
许多情况都说明，一个组织完善的参议院是必要的；以上笔者仅就其与人民代表有关的方面论述了这些情况。笔者目前函诉的人民，既然不受偏见所蒙蔽，不为奉承所败坏，笔者可以无所顾忌地进而指出，这样一个组织，对于防止人民自己由于一时的谬误而举措失当，有时也是必要的。由于群众通常冷静而审慎的见解，在一切形式的政体之下，均应最终压倒统治者的意志，并在一切自由政体之下，实际必然会最终压倒统治者的意志；因此，在处理公共事务的某些个别时刻，或为某种不正当情感及不法利益所左右，或为某些私心太重的人狡诈歪曲所哄骗，人民也可能一时主张采取一些措施，而事后则极为悔恨并予以谴责的。在这种关键时刻，如果竟有由某些公民组成的一个稳健可敬的机构加以干预，防患于未然，以免人民自作自受，以便理智、正义、真理得以重新掌握民心，岂不十分有益么？如果雅典人竟有先见之明，在其政府体制中订有防止自己为情感所左右的办法，岂不会避免多次严重的烦恼么？今日下令鸩死某些公民，明日又为他们立像表功，这样玷污人民自由的难忘耻辱，岂非原可避免的么？
有人可能会说，散处广大区域的人民，不可能像聚居于狭窄地方的居民一样，那么容易受强烈情感所感染，那么容易群起而推行不义的措施。笔者当然决不否认这一特别重要的区别。相反，笔者在前此所撰的一文中，就曾极力说明，这恰好是建议组成联邦共和国的主要理由之一。然而，有此有利之处，并不应排除使用辅助性的预防手段。相反，我们还可以指出，这种地广人稀的条件，虽然可使美国人民免遭小国常有的忧患，但如被某些私心太重的人勾结起来进行狡诈歪曲所哄骗，却有可能陷于一时难以摆脱的麻烦。
回顾历史，一切存在长久的共和国体中，莫不有其参议院组织，这在当前的考察中也绝非细枝末节。可以归之于此类共和国的，实在只有斯巴达、罗马和迦太基三国。在前两国中，都有终身任职的参议院。迦太基之参议院组织，虽然不甚了了，但从旁证推断，大致无异于斯巴达与罗马。至少可以肯定的是，迦太基的参议院确实具有某种条件，使之在人心多变中起过中流砥柱的作用；而且该参议院中还设有其更精干的委员会，任职终身，空缺自补。这些先例，因与国情未合，美国自难效法，然而，比之其他古代共和政体之国祚短促、骚乱不已，实亦颇有教益，足兹证明，设立某种自由与稳定兼备的组织的必要性。笔者当然了解，美国之有异于古今其他民主政体的种种情况，因之进行由此及彼之类推，必须极其审慎。但是，对此予以适当考虑之后，笔者仍然认为，既然类似之处甚多，这些先例绝非不值我们一顾。如前所述，只能由参议院组织予以补救之缺陷，在由人民选举产生的人数众多的议会中，乃至在人民群众本身中，许多是共皆有之的。另有些缺陷则为前者所特有，也需由参议院组织予以控制。人民绝不可能有意背离其自身权益，然其代表则有可能背叛之；如果全部立法权力尽皆委托给单一的代表机构，比之要求一切公众立法均需分别由不同之机构所认可，其危险显然是更大的。
美国之所以有异于其他共和政体者，其最可使恃之处，乃在于代议制的原则；这一原则是美国据以行动的枢纽，而据说却为其他共和政体，至少是古代的共和政体所不知的。笔者此前所撰各文中，均曾在推理中运用这一差异，足见笔者既未否定此项差异之存在，亦未低估其重要性。因此，笔者可以不必有所顾忌地指出，所谓古代政体对于代议制问题毫无所知的说法，竟然达到一般渲染的程度，严格地讲并不确切。当然，此处专予论述，显然不当；笔者将只提出人所共知的少数事实，以为佐证。
在大多数希腊的纯粹民主政体中，不少行政职能，并不由人民直接行使，而由民选的、在行政方面代表人民的官吏予以行使。
在梭伦变法之前，雅典由九名执政官治理，执政官每年由全民选举产生。执政官代行权力之多寡，似乎已难考证。在这一时期之后，每年由人民选举产生的人员，先是四百名，后来增至六百名；这些人员部分地也在立法方面代表人民，因为他们不仅在立法职能上同人民相互联系，而且独享向人民提出立法议案的权利。迦太基的参议院，虽然其具体权力以及任期已不可知，但也似乎是由人民投票选举产生的。类似的情况，在古代民主政体中，如非全部，但在其大部中，依稀可见。
最后，斯巴达有五名执政官，罗马则有护民官；这两者人数诚然不多，但每年均由全体人民选举产生，而且被当作人民的代表，几乎享有全权的地位。克里特的科斯米，也是每年由人民选举产生的；有些论者认为，科斯米系与斯巴达的执政官以及罗马的护民官相类似的组织，其不同之处仅在于，选举这一代表机构时，投票权只限于部分人民。
虽然还可以举出其他许多事实，但仅此数点已足清楚说明：古代的人既非不了解代议制原则，也未在其政治制度中对此原则全然忽视。古代政治制度与美国政府的真正区别，在于美国政府中完全排除作为集体身份存在的人民，而并不在于古代政治制度中完全排除人民的某些代表。然而，必须承认，这样的区别其实正好说明合众国的一个极大优越性。但是，为了保证这一优越性得以充分发挥，我们必须注意使它同另外一个优越性分离开来，这另外一个优越性指的是辽阔的领土。因为，不可能设想，在古希腊民主国家的狭窄局限下，任何形式的代议制政府竟能得到成功。
以上论点是以推理为依据，有实例可证明，而且也是我们自己经验证实了的；然而，为了回答这些论点，急于反对宪法的人或者还会不惜于重复老调，说什么并非由人民直接任命、任期又达六年的参议院，必然会逐渐在政府中取得一种突出的地位，从而有把政府最后演变成专制寡头政体的危险。
对于这种泛泛的回答，也只需泛泛的反驳；滥用自由与滥用权力一样，都可能危及自由；前者实例之多也并不亚于后者；而在合众国，前者显然要比后者更值得担心。但是，我们还是可以提出更为具体的反驳。
为了把政府演变成一种专制寡头政体，参议院显然必须首先自己腐化，接着还要腐化各州的议会，腐化众议院，最后还得普遍腐化人民。显然，参议院如不首先腐化，就不可能企图建立专制统治。如不首先腐化各州议会，参议院也就不可能实现这一企图，因为定期轮换其成员必然会更新整个机构。如不同样也腐化众议院，作为在政府中并存而又平等的众议院不可避免地会挫败这一企图；而如不腐化人民本身，新议员的接替必将使一切恢复其原有秩序。难道有人可能当真相信，拟议中的参议院竟能在人类能力所及的范畴之内，以任何可能的方式，克服这一切障碍，达到它那无法无天的野心目的么？
如果我们的理智使我们能够排除这种疑虑，我们的经验也会使我们得出同样的结论。马里兰州的宪法向我们提供最为切合的实例。该州的参议院，正如联邦参议院一样，是由人民间接选举产生的，其任期也仅比联邦参议院稍短一年。它还具有一个值得令人注意的特点，即有权在其任期之内自行补缺，而同时它又不似联邦议院受到后者那种轮替的影响。还有一些其他次要的特点，会使前者遭到貌似有理的反对，对于后者却不能成立。由此可见，如果联邦参议院确实包含有被人鼓噪宣传的那种危害，那么马里兰州宪法应该早已暴露出类似危害的某些征象，但迄今尚无此种征象。相反，与反对联邦宪法相应章节的人同属一类的人，虽然开初曾经极力反对该州宪法有关章节，却已通过其实施的进程逐步消除了疑虑；而且，正由于有关章节的有效实施，马里兰州的宪法正在日益获得联邦其他各州州宪所无与伦比的盛誉。
但是，足以彻底消除此种疑虑的莫过于英国的先例。英国上议院，不是选举产生的，并无六年任期，也并非不局限于某些特定的家族出身和财富大小，而是全由豪富贵族组成的世袭议会。其下议员，不是由全体人民选举产生的，任期不是两年而是七年，并且在很大的程度上是由人民中很小的少数选举产生的。无疑，在英国早应看到人们担心会在将来出现于合众国的那种贵族篡权和专制的充分表演。然而，对于反对联邦论者不幸的是，英国历史表明，这一世袭的议会竟不能抵抗众议院不断侵权而自保；而且，一旦其失去英王的支持，即早已实际为人民议院之力量所压倒。
就古代史在此问题上可以对我们有所教益而言，其各种先例恰好也支持我们使用的推理。在斯巴达，由人民每年选举产生的代表五执政官，竟非终身任职之参议院所能匹敌，而不断扩大其权威，终至集一切权力于其股掌之中。众所周知，罗马的护民官，作为人民代表，亦在其几乎所有对抗中压倒终身任职的参议院，终至对之取得最后的完全胜利。尤可惊叹的是，罗马护民官即在其增至十人时仍需全体一致方可采取行动。由此证明，自由政府的民选机构，因有人民为其后盾，必然具有不可抗拒的力量。此外还可辅以迦太基之先例；根据波里比乌斯的证词，迦太基的参议院非但未能集一切权力于其组织，反而在第二次普尼克战争开始时，几乎将其原有权力丧失殆尽。
上引事实足兹证明：联邦参议院决无可能通过逐渐篡夺而转变成为一个独行其是的寡头机构；不仅如此，我们还有理由相信：即使由于人之预见所防不胜防的原因，此种演变竟致发生，有人民为其后盾的众议院亦必能随时恢复宪法的原有形式及其原则。与人民直接选举的代表的力量相较，参议院仅只维持其宪法授予的权威亦无可能，除非该院能以其明智的政策，对公益的关心，争取与众议院分享全体人民的爱戴和拥护。
普布利乌斯
原载1788年3月7日，星期五，《纽约邮报》
美国建国初期自称为联邦党人的政治家、宪法学家汉密尔顿同麦迪逊、杰伊等人,共同以普布利乌斯为笔名,从1787年10月在纽约报刊上发表一系列论文,后由汉密尔顿汇编成集于1788年出版。这是一部全面为新诞生的美国宪法辩护的著作,多为汉密尔顿执笔。文集反复论证了建立统一的强有力的联邦政府的必要性,不仅对美国各州的和平自由、保卫美国不受欧洲强国的统治侵略至关重要,而且也是促进大规模商业和经济繁荣的必经之途;与流行的自然权利学说不同,书中提出在任何社会中都存在两类人的观点,即上等人由少数富人和显贵组成,下等人为穷人或人民大众,前者富有知识与才能,后者则强横和反复无常,因而需要使少数派在政治上享有特殊的永久地位,依照洛克和孟德斯鸠分权学说,提出了牵制与平衡的原则,把权力均分至立法、行政和司法部门并相互控制,如总统对议会有否决权、司法部门有宪法解释权、议会对行政和司法人员有弹劾权、最高法官由总统任命参议院批准、议会采用两院制;由于历史和阶级局限,其论著集中体现了大资产阶级大奴隶主利益的保守的反民主的政治法律思想。这部著作是近代西方有关资产阶级代议制政府的重要文献,也是研究美国1787年宪法的主要参考资料,对19世纪后西方诸国宪法的形成产生过很大的影响。