第六章　为地方政府服役：个案研究【98】

目前为止，对新政兴衰的概括分析以当时的政治思想、官僚的政治行为和宋代政府运作的一些特征为背景。可以看到，王安石的理论和行动已经远远超出法律和政府政策的变革，而实际指向了制度变革，尤其是那些涉及官僚体系本身和其他由政府主导建立的政治制度。既然至今尚未见有关新政任何具体部分的讨论，现在我打算通过一个个案研究以支持我的整体分析。

我选择为地方政府服务（职役，有时简称役，或作为制度的役法）的改革作为个案有三点原因。第一，这项特殊的改革引发了当时最为激烈的争论之一。此前，为地方政府服役是轮流分配的。而在新政之下，尽管有持续不断的反对意见，但职役是由雇用人员提供的，他们的收入来自为此目的而征收的税款。第二，以前有关王安石和这一时期的著作，对于这项役法性质的判断，几乎都是不准确的。上述问题通过介绍聂崇岐和曾我部静雄对此的研究可以得到补救，但对有兴趣的研究者来说，【99】两者又都是不够的。第三，役法改革有超出其本身范围的重要性，直接或间接地与许多其他的变法措施相关，如保甲法、仓法（有关吏的薪俸）和方田均税法。从这个视角来看，它或许可以被视为整个新政的中心和实现我们目标的绝佳范例。

新政前的役法

职役经常被误解成力役／徭役，甚至宋代部分官员也有此误解。混淆主要缘于力役／徭役更为有名，且通常简称为役。(1)实际上，两种役属于不同类别。力役长期以来都是人口普查登记中公布的所有健全丁口的强制义务，除非得到特殊的豁免。自唐代推行两税法以后，它在很大程度上与土地税一起被折算为税款，尽管民众仍不时被要求提供必要的劳动。

职役有不同的历史来源。在汉代，它是地方领袖之责（职役之职），他们以其得到证明的能力和公众的尊重而被从人群中挑选出来并得到正式的政府任命。在地方官的监管之下，【100】这些乡官在当地拥有相当大的社会声望和行政权力。而且，有能力的人会被政府提升为文官，不少人能做到三公九卿类的高官。不幸的是，几个世纪以来，由于以下多种原因，这些乡官的地位衰落了：经由特权、捐资、举荐和考试而来的官僚的增长；六朝时期地方政府的职位由兴起的世家大族垄断；隋唐时期官僚对人民权力的普遍增强；尤其是唐末五代以牺牲所有民事管辖权为代价的军事权力的篡夺。到宋代，甚至连乡官一词也被人遗忘了。他们的位置被当地政府征调或分配的役员所取代，职役也不再是受人尊敬的职责，而是伴随着屈辱和经济破产的痛苦的摊派。(2)

地方政府的服役人员规模与宋代的官僚体系同样巨大。这些服役人员可分为三类：履行守卫之责、官府之责和乡村之责。第一类包括虞候和将吏衙前；后者是享有纳税和其他服役豁免特权的特殊群体。在州及以下地方官府中的办公人员人数众多。其中最为人熟知的是那些被统称为衙前的人。他们在吏的直接领导之下，处理税收、仓储、运输、官衙维护、办公用品供应及大量杂务。事实上，根据服役人员各自的职责，有许多具体名称，【101】略举如下：帖吏、书裱使、客使、通应官、廷子、斗子、解子、库子、掐子、承符、人力和手力、散从。一个大的地方官府可能有超过一千名此类人员。宋朝全国的服役人员，总数肯定超过一百万。确切地说，离开他们，政府管理根本无法运转。(3)

履行乡村之责的第三类服役人员包括里正、户长和乡书手。这一类人员在协助进行缴税评估之后，其主要职责为收税。此外，还有承担警卫职责的耆长、弓手（或弓箭手）和壮丁。(4)

这些群体中最值得注意的是衙前。按其来源，他们分成两类轮流服役。主动请求在地方官府服役并将之视作职业的被称作长名衙前。他们不领俸禄，从官府监管的作坊（坊，主要是酒坊）、集市（场）和渡口（津或津渡）收入中获取服役的补偿。另一类则不是自愿服役，而由政府征调。他们被称作来自乡村的官府差役（里正衙前和乡户衙前）或被征调的官府差役。(5)

这两类官府差役的处境大为不同。【102】经验丰富的职业差役紧靠在胥吏身边，有相似的机会挣取或非法获得丰厚的收入。相反地，被征调的差役则叫苦连天。他们不知如何在官府中行事，也不知如何提供所需的服务。他们不懂得贿赂胥吏以帮助自己并分配到比较轻松的任务，或者如何避免被职业差役欺骗。事实上，他们总是被加以更沉重的负担，还被迫为贪得无厌的官僚提供社会事务、私人宴请和个人奢华方面的供应。(6)

这类人遭受的无休止的痛苦，带来了许多弊端。许多人会故意使自己变穷，或假扮成穷人，希望借此逃避服役。他们采用的逃役办法包括虚报财产，不进行人口登记，表面上甚至实际上将家族分为几个独立的家庭。其他手段更为悲惨，如杀婴、自杀，或把寡母、寡祖母嫁出去。有些干脆逃亡，到大城市中以贸易、手工业为生，或为僧为盗。(7)

这种情况不会长期被政府忽视。庆历三年（1043），范仲淹建议削减州县数量以整合地方政府，进而减少职役的征发量。这一措施从全国超过一百万的服役人员中清除了23 622人。类似的努力时有尝试，但总体改进有限。(8)皇祐三年（1051），韩琦推行了一项名为五等法的小规模改革。职役根据包含的负担分为五个等级，【103】有义务被征发的人员也根据他们的财富被归入对应的五个等级。这一小小的改革并未减轻多少痛苦。正如司马光所指出的，富室仍然由于被征发服役而破家，其结果是鲜少有人想要致富。但是，司马光本人并未能提供有建设性的解决方案。(9)

关于募役法的争论

王安石推行了一场关于役法的根本性的改革。从相对富裕的家庭轮流分配征发服役的制度（差役法）被王安石的募役法所取代。熙宁二年（1069），首先在都城开封开始试行。民众被允许表达意见，试行的结果被断定为是令人满意的。与此同时，单开封本府的役员即被裁减835人。(10)熙宁四年（1071）十月，在开封试行的办法经适当修订后成为国家法律。其要点如下：(11)

1．所有人户，包括那些从前无义务被征服役者，都要以货币形式缴纳服役豁免税（免役钱）。

2．免役钱分级管理，乡户根据每五年的财富核查分为十五等，从前免于服役的坊郭户（城市人户）根据每三年的财富核查分为十等。

3．从前免于服役的官户、单丁、未成丁、女户及寺观，【104】需缴纳相应等级一半的税额。

4．税中包含一成的附加税，即宽剩钱。其本意是为了应付紧急情况下可能出现的欠税和赤字，但后来实际上用于国家财政的其他目的，比如给吏支付俸禄。

5．免役钱，包括宽剩钱在内，每年支付两次，与土地税同时缴纳。

6．收到免役钱后，地方政府以固定比例雇用役员。三种役员尤为重要：衙前，必须交纳保证金；弓手，必须通过射箭测试；典吏，必须通过书写和计算测试。其任期为两到三年。

7．经过一定的削减后，官府原有的长名衙前被保留，但以领受俸禄为前提。地方政府本身代替之前的役人从坊、场、渡等处征取收入，并用来为役员支付报酬。

8．特别需要注意的是，乡村职责既未折算成税钱，也不基于雇用。耆长从第一等到第三等人户中选取，为期一年。壮丁类似地于第四、五等二丁以上人户中轮替。户长每年两次从第四等有人丁物力者中选取，每个税期轮替一次。随后在熙宁七年（1074）改革中，废除了户长，【105】改为催税甲头；因为当时保甲制已将相邻户组织成甲，每甲包含二三十家。(12)简言之，乡村职责仍然是差役。

9．起初免役钱征收严格。不久，有些地区借口情况特殊，由中央政府同意，延迟收取或在一定时期内取消征税。(13)

募役法遭到了无数官员的坚决反对和强烈指责。这其中有著名的保守主义者和温和派领袖，如司马光、张方平（10071091）、韩琦、苏轼苏辙兄弟、杨绘（10271088）和刘挚。他们的各种争论概述如下。

首先，反变法派在原则上反对募役法，理由如下。(14)

1．它强加给所有人额外的税务负担，因此开了个坏头。（苏轼、苏辙、刘挚）

2．免役钱外的宽剩钱最不合理。它是以弥补可能的拖欠和亏空为借口收取的，但被用作许多其他目的。不断扩大的国家财政除了欺骗和压榨百姓毫无意义。（韩琦、苏辙）

3．免役钱的数额由中央政府根据统一规划确定，分配给每个地方政府一定数量，而几乎没有考虑到地区差异和当地的实际情况。（杨绘、刘挚）

4．用钱支付造成货币短缺，即钱荒。为了缴税，所有农民不得不在同一时段内售卖产品以获得现钱，因此造成对他们不利的物价下跌。不只是农民，人们长期习惯于自给自足的家庭经济，【106】不懂市场运作或货币经济的方式，许多家庭因此而破产。（司马光、杨绘、刘挚、张方平）

5．反变法的领袖相信，从前差役从相对富裕的家庭中征发，更值得信赖，而雇来的人则不太可靠。后者希望被雇用，是因为他们没有稳定的职业。既然他们在社会中得不到尊重，其服役不可能有好的表现或效果。需要有足够高的报酬以吸引他们申请服役，然而他们还是经常背约逃亡。（司马光、苏辙、张方平、刘挚、杨绘）

除了这些一般考虑，反变法领袖对免役钱还有具体的批评，如关于其管理和分等：

1．确定纳税额等级的调查是不可靠的。（刘挚）

2．官员急于取悦中央政府，有意展示他们自诩的行政管理能力，就会将许多人户置于他们所不属于的高等，因此征收远超出必要的税收。（司马光、刘挚、张方平、韩琦）

3．税等过于僵化。如果遇到饥荒或其他困难，它没有提供蠲免或任何其他可能采取的措施。（刘挚、张方平、韩琦）

4．税负是不明智和不公正的。它不一定会减轻上等户的负担，因为从前他们只是轮替服役。另一方面，重负也落在了从前无此负担的穷人身上。（所有的反变法领袖）

5．那些过去免于服役负担的人仍然应该得到豁免。【107】单丁户、不成丁户、女户令人同情，寺观也应予以考虑。政府要意识到，很多场合及有不时之需时，它要依靠城镇居民的大量贡奉，尤其是大小商人。因此免除他们的服役征用是合理的，而强迫他们缴纳免役钱是不合理的。同样的，官户也应享有免税特权。（所有的反变法领袖）

面对这些抱怨，王安石让主要负责起草募役法方案的曾布做出尖锐的反驳。曾布没有试图在所涉及的原则层面为新制度辩护。在这里，观点的差异是根本性的；既然皇帝已经批准了这些原则，再为此争辩实无必要。曾布只限于对免役钱的分等和管理这些具体的批评，逐点进行了反驳：(15)

1．确定缴税义务等第的调查跟之前的土地税调查一样可靠，甚至会更可靠。

2．没有事例报告说官员有意征收比政府计划的更大数量的税额。如果有类似情况发生，乃是误解或滥用制度的官员之失，而非制度本身。后来下达了一道旨令，会罢免任何犯有此项错误的官员。(16)

3．虽然税则没有提供在艰难之时的蠲免或其他紧急措施，但必须指出，政府始终都需要这些服务。而且，从前的差役制没有任何灵活性。

4．尽管上等人户的预定税额规模颇大，【108】但每一户在任何一年都只支付政府所需的全部劳役中的很小一部分。这种负担不会像在差役制下那样几乎是灾难性的当轮值之时，一个家庭不得不提供整年的全部劳役，很容易因此而破产。(17)

5．既然是为地方政府服役，那么该地所有人户共同承担这一负担才是公平的。从前被豁免的人户，不应再继续享此特权。城镇居民的抱怨能够得到倾听，因此他们对于所承受的痛苦夸大其词。(18)

募役法在反变法派的反对下普遍推行。其结果就相关的国家财政而言，证明是令人印象深刻的。(19)然而，反对与抱怨持续不绝。反变法时期开始，争议重启。一些变法派如章惇，承认这一制度有许多不足，应该改进而非全部废除。一些温和的保守主义者如范纯仁和吕公著，以及西南温和派群体特别是苏氏兄弟和吕陶，同意此制度应该废除，但要逐步、谨慎地。但坚定的保守主义者如刘挚和王岩叟坚持要将其立即无条件废止。反变法的领袖司马光总体认同此派，导致了突然的变化：既没有全面废除募役法，也没有完全恢复从前的差役法。主要变动是：地方政府首先雇用役人；当需要更多帮助时，【109】从上等人户中征发服役；允许轮流服役的这些人户雇人提供分派给他们的役务，然而他们自身仍旧要对此负责。(20)

这一经调整的征发服役制度让许多人都不满意。此外，缺少了募役法的税收，国家财政遭遇了日益严重的赤字。后变法时期募役法又突然恢复，其税务负担较诸变法时期的原初状况更严重得多。(21)非常重要的是，尽管后变法时期的弊政臭名昭著，又有保守主义学者的反对，但在整个南宋时期，地方政府服役主要靠募役制提供。简言之，王安石的这一特别改革，成为后来中华帝国的一个既定制度。

从募役法看新政的重要特点

对历史学家们来说，党派攻击和反击以及反复的剧变，遮蔽了募役法的重要特点。既然募役法居于新政的中心，其显著特点必然反映了作为一个整体的新政的突出特点。

募役法的第一个重要特点是改由钱币缴税。这表明新政之下的国家财政偏向一种货币经济。在货币经济更发达的南方地区，募役法运转良好；但在北方则造成了相当大的困难。大致说来，新政在南方获得了相对更多的支持，【110】而在北方则遭遇到了顽强的反对。(22)

第二，募役法是有效的国家财政体系中不可或缺的部分，应将其与其他相关措施一起进行评估。创立这一制度的一个迫切的原因，在于西夏边境附近的军事行动引起的开支。(23)其他目的也需要资金，如为地方政府的吏支付俸禄。(24)然而，这并不意味着新政的目的只是增加财政收入而不削减开支。事实上，减少州县数量、地方贡奉数量及运输的努力从未间断，其目的尤其在于减少地方政府服役的数量，并从总体上影响政府经济。(25)

这一有效国家财政体系的一个重要特点是对货币的管理。(26)更多的钱币被铸造出来，以满足募役法要求用钱缴税和新政之下国家财政普遍扩张所引起的对钱的需求。但这并没有引发通货膨胀。事实上，变法时期通货紧缩，物价较低。(27)没有证据表明通货紧缩是计划性的结果。种种情况导致如此。

一方面，由于解除了对私人处理铜的禁令，一定数量的货币流入他国，如辽国、高丽和日本。出于制造的目的，一些钱币被重新转化为铜。与此同时，【111】重税又将大量的货币收回国库。总的来说，实际流通之中的货币数量大概并没有明显的增加。

另一方面，多年丰收使得商品供应充足，普遍的繁荣占了上风。新政的许多措施也有助于稳定物价。在这种情况下，低廉的价格不仅在整体上惠及消费者，很大程度上也使国家本身受益。尽管国家获得了许多实物收入，但为了满足所有需求，仍然不得不购买更多。因此，国家是市场上最大的购买方或者消费者。国家拥有来自钱币税收的大量货币，当就低价而言货币的价值很高时，就必然通过这种有效的财政体系而具备令人羡慕的购买力。

募役法的第三个特点是其沉重的税务负担。被征服役的上等人户一年里即可致贫，差役法的突出缺陷显而易见。但是，支撑募役法的税收所造成的痛苦，虽然不那么明显，却无疑更加广泛而深远。(28)北方和其他一些地区越来越多的盗贼，尽管主要是由于饥荒，但某种程度上可溯源于重税。(29)不管其有效的国家财政有什么优点，重税才是新政方案的特性。

第四，募役法强化了阶层的不平等。尽管变法派与反变法派之间存在着激烈的分歧，实际上两派都帮助减轻了上等户的负担。募役法将负担扩散至穷人；反变法派的政策便于上等户比之前花费更少去雇人替他们为政府服役。而且，【112】在募役法下富人贷款给缺钱以支付税款的人，在货币紧缺和通货紧缩时期他们必然从中获利。另一方面，在反变法时期，官户再次享有免役权。在后变法时期，官户恢复以纳税代替服役，但其中许多家庭会逃税，因为腐败的行政部门无法严格执行。到南宋时，官户的免税和逃税变得愈加严重。(30)对于阶层不平等的指控，不止见于募役法自其实施开始直到南宋也普遍适用于所有新政方案。原则上，王安石将国家利益置于任何特定阶层之上。在所有阶层之中，他倾向于帮助在人口中占多数的相对贫穷的人，而非富人。但是对权势富贵之家来说，总有大量空间去操纵新政的方案以谋求自身的利益。(31)王安石的政策某种程度上有利于一般消费者和小商人，并花大力气抑制了垄断商人的利益。但不论新政在实现这些目标方面取得了多少进展，它都被加之于多数民众的重税大幅抵消了。

最后，募役法助长了地方政府吏役次官僚制的扩张。大量被雇的役人现在加入了吏的队伍，他们实际上成为吏役次官僚制的一部分。无论对役人还是吏，几乎都没有有效的监督，尤其是在他们与上等户和官户的腐败勾结方面。这又是新政方案的一个典型。随着政府扩大其运作范围，【113】它需要更多的吏和役人来执行这些运作，很难避免赋予这些人更大的责任，也很难避免给予他们比以前更多的滥用权力的机会。

募役法的这五个特点，构成了对整个新政提出批评的基础。然而，反对新政的保守主义者上台后更加束手无策。他们反对募役法，因为他们认为是重税导致了盗贼的兴起，并由此威胁到了大地主的财产。他们废除了这一制度，部分因为它基于他们所厌恶的货币经济。他们重新恢复了改革前的制度，是因为事实上他们想不出更合乎需要的政策。他们对于国家财政有限的观念，主要是削减政府开支，但他们甚至不能筹集足够的资金来满足削减之后的需求。在这种情况下，就像在许多其他情况下一样，保守主义者在治国方面的无能及其传统儒家思想方面的不足，都非常明显。对比之下，尽管新政未能实现预期目标并不是出于保守主义者给出的理由但它试图切实解决日益严峻的税负和货币经济扩张中的国家财政问题，仍然十分值得尊敬。

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(1)　曾我部静雄《宋代財政史》，第8994页；聂崇岐《宋役法述》，第220页。

(2)　聂崇岐《宋役法述》，第197201页。

(3)　聂崇岐《宋役法述》，第195197页；河上光一《宋代の里正户長耆長宋初村落に関する試論》，第6172页。

(4)　聂崇岐《宋役法述》，第195197页。

(5)　曾我部静雄《宋代財政史》，第108116页。

(6)　曾我部静雄《宋代財政史》，第126128页；宫崎市定《胥吏の陪備を中心として》，第20页。

(7)　曾我部静雄《宋代財政史》，第141页。

(8)　曾我部静雄《宋代財政史》，第120121页；聂崇岐《宋役法述》，第214216页。范仲淹的例子以后，整合地方政府的类似努力，通常记载于《续长编》的每一年底。

(9)　聂崇岐《宋役法述》，第213214页；曾我部静雄《宋代財政史》，第147148页；威廉森《王安石》第1卷，第219222页。

(10)　聂崇岐《宋役法述》，第223224页；曾我部静雄《宋代財政史》，第147148页；威廉森《王安石》第1卷，第222225页。译者按：作者原文为830，据《宋役法述》，当为835人，且此仅指乡户衙前而言。

(11)　聂崇岐《宋役法述》，第224225页；曾我部静雄《宋代財政史》，第150161页；《皇宋通鉴长编纪事本末》卷70，第115页。

(12)　《续长编》卷257，第8页；卷263，第17页。

(13)　《文献通考》卷12，第132133页；《续长编》卷245，第1617页；卷277，第12页。

(14)　聂崇岐《宋役法述》，第226237页；曾我部静雄《宋代財政史》，第162169页。杨绘和刘挚更多的公开反对，见《续长编》卷223，第56、1214页；卷224，第35、79和1517页。

(15)　《续长编》卷215，第7页；卷225，第217页。

(16)　《续长编》卷234，第4页。

(17)　《续长编》卷237，第19页。

(18)　《续长编》卷223，第1617页。

(19)　《续长编》卷279，第18页；曾我部静雄《宋代財政史》，第153161页。

(20)　曾我部静雄《宋代財政史》，第186191页；聂崇岐《宋役法述》，第240247页；《皇宋通鉴长编纪事本末》卷108，第123页。

(21)　曾我部静雄《宋代財政史》，第191244页；聂崇岐《宋役法述》，第255268页。

(22)　曾我部静雄《宋代財政史》，第181182页。

(23)　《续长编》卷220，第15页及卷223225多处。

(24)　《续长编》卷223，第11页；卷242，第1页。

(25)　《续长编》卷217，第1113页；卷246，第9页。曾我部静雄《宋代財政史》，第186191页。

(26)　杨联陞《中国货币与信贷简史》，第3738、4445页。

(27)　全汉昇《北宋物价的变动》，第389391页。

(28)　曾我部静雄《宋代財政史》，第173和189页；聂崇岐《宋役法述》，第245246页。

(29)　《续长编》卷239，第4页。

(30)　《续长编》卷267，第6页；曾我部静雄《宋代財政史》第199页及以下。

(31)　聂崇岐《宋役法述》，第251270页。

本书在既有研究成果的基础上，重新阐释了王安石变法的重点及其失败的原因。全书以王安石变法为主线，将北宋中后期的历史分为变法、反变法和后变法三个阶段，完整地叙述了北宋后期士大夫政治全局的演变。作者指出，王安石的理想是实现儒家的道德社会，在这一点上，王安石与他的反对者并无二致 。问题在于王安石希望通过改造、建立新的官僚体制以实现这一理想。由此，作者着重分析了王安石的官僚体制改革，聚焦吏役次官僚制，考察新政的政府运作，并以募役法这一新政核心制度作为个案研究，总结归纳新政的特点。本书的关注点不仅在于王安石变法本身，更在于王安石所代表的儒家道德理想主义与现实政治权力结构之间的矛盾与纠葛。这也是本书的重要特色与价值之所在。