44 立法与变法
圣人无常心，以百姓之心为心。
圣人：神圣法律的代言人。无常心：无永久不变之心。圣人无常心，则法无不变之法。
以法治国，圣人之心就是治国之法。治国之法并不是一成不变的，要随着时代的发展而不断变革，变革的依据就是“百姓之心”。“以百姓之心为心”，法律才能始终体现最广大人民群众的利益和意志。“以百姓之心为心”，说明宪法的立法权属于人民，圣人的职责就是利用宪法所赋予的权力为人民谋福利。
“以百姓之心为心”，是老子发自肺腑的正义的呼唤，蕴涵的是民十主法治思想，专制统治者决不会“以百姓之心为心”。综观历史上政治家的名言，皆莫能超之。
善者吾善之，不善者吾亦善之，德善；
信者吾信之，不信者吾亦信之，德信。
善者：有道德知识的人。善之：友好地对待他们。信者：信誉高、有知名度的人。信之：听取他们的意见和建议。
前一句的意思是说，对于那些有道德知识的人，要善意相待，对于那些没有道德知识的人，同样要善意相待，这种善才是合乎道德的。句中体现了老子的人人平等思想。后一句的意思是说，对于那些知名度高的专家、学者，要诚恳地听取他们的意见和建议，对于没有社会地位的平民百姓，也要诚恳地听取他们的意见和建议，善于听取不同的声音才是合乎道德的。这是老子的“兼听则明，偏信则暗”的辨证思想，其潜音就是言论自十由。人人平等，言论自十由，是民十主思想的主要标志。
圣人在天下，歙歙焉；
为天下，浑其心。
上一句是就圣人的修道治身而言。圣人在没有被推举为统治者的时候，不停地探寻大道，修养自我，以待时机。歙歙焉：心敛意欲使真息运转，体现了圣人追求浑然忘我的天人合一的十精十神境界。下一句是就圣人的行道治国而言。圣人治身浑心于道，治国则浑心于民，和百姓心连心，体现了圣人公而忘私的高尚品德。
百姓皆注其耳目，圣人皆孩之。
其：指代圣人。耳目：指代国家公务员。孩之：像对待自己的孩子一样对待他们。
这一句的含义是，统治者要加强监督机制，把各级政十府官员置于人民群众的监督之下，对待政十府官员要像家长对待自己的孩子一样严格要求，只有用不断完善的法律法规去制约他们，才是真正地关心和十爱十护他们。“家有家规，国有国法”，没有法律制约的官员，徇私舞弊、贪赃枉法就再所难免。政十府官员产生腐败，虽然有他们的自身因素，但是，作为一国的统治者就像一家之长一样，家中的子女出了问题，作家长的同样有着不可推卸的责任，至于出现集体腐败，则是人事制度不健全的标志，最高统治者应付主要责任。
本章集中体现了老子的民十主立法、人人平等、言论自十由以及民十主监督思想。这些都是健全法治的主要保障。